Bezpieczeństwo ludności cywilnej stało się w XX wieku ważnym zadaniem dla państw UE. Oprócz systemów bezpieczeństwa militarnego kluczowymi instytucjami ochronnymi stały się niemilitarne systemy bezpieczeństwa, takie jak ratownictwo, pożarnictwo i mechanizmy zarządzania kryzysowego. Współcześnie nazywa się te systemy łącznie „ochroną ludności”. Niniejsza analiza przedstawia wyzwania dla systemów ochrony ludności Polski i Węgier.
Głównym celem tego tekstu jest diagnoza systemów ochrony ludności Polski i Węgier na tle współczesnych wyzwań europejskich. W ciągu ostatniej dekady w Europie doszło do kilku poważnych kryzysów, takich jak kryzys migracyjny, kryzys pandemiczny i kryzys wojenny, związany z wojną Rosji i Ukrainy. Ponadto, poważnym wyzwaniem w naszym regionie pozostały pożary i powodzie. Liczne kryzysy doprowadziły do rozwoju instytucji ochrony ludności. Nadal jednak ten proces pozostaje niedokończony. Analiza obejmuje omówienie ogólnego kształtu instytucji ochrony ludności w Polsce i na Węgrzech. Następnie dokonano oceny kondycji tych systemów i wskazano na kluczowe wyzwania na przyszłość. Analiza zawiera też rekomendacje końcowe.
Czym jest ochrona ludności?
Ochrona ludności obejmuje niemilitarne systemy bezpieczeństwa państwa. Dynamiczny rozwój tych systemów rozpoczął się w XX wieku, kiedy państwa europejskie zaczęły tworzyć instytucje, które miały chronić ludność cywilną przed skutkami wojen i klęsk żywiołowych[1]. W drugiej połowie XX wieku rozwinęły się takie instytucje ochrony życia i zdrowia ludności jak obrona cywilna, systemy ratownicze i straż pożarna. Osobnymi systemami bezpieczeństwa niemilitarnego stały się formacje zapewniające porządek publiczny. Ich zadaniem jest ochrona przed działaniami zabronionymi[2]. Zadania te pełnią formacje policyjne, straży granicznej, służby wywiadowcze i różne inspekcje resortowe. Współczesna ochrona ludności opiera się na współdziałaniu tych dwóch grup instytucji.
W XXI wieku problem ochrony ludności zyskał ważną pozycję także w Unii Europejskiej. W październiku 2001 r. Komisja Europejska ustanowiła Unijny Mechanizm Ochrony Ludności. Traktat Lizboński podniósł ochronę ludności do poziomu praw podstawowych UE. Podstawą prawną współpracy UE w zakresie zapobiegania klęskom żywiołowym jest art. 196 Traktatu z Lizbony. Ochrona ludności pozostaje jednak nadal w gestii państw członkowskich. UE pełni rolę pomocniczą i koordynacyjną. W latach 2013-2014 przeprowadzono reformę Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności i ustanowiono m. in. Centrum Koordynacji Reagowania Kryzysowego (ERCC)[3]. W Europie ochrona ludności skupia się na wspieraniu państw w takich kwestiach jak: zaopatrzenie (leki, elementy schronienia, oczyszczanie wody); organizacja wsparcia ratowniczego (strażacy lub zespoły poszukiwawczo-ratownicze); wsparcie analityczne i koordynacja wsparcia bezpośrednio na miejscu; repatriacja obywateli UE.
Pandemia COVID-19 i wojna w Ukrainie doprowadziły do wzmożonej współpracy państw członkowskich i wzmocniły pozycję instytucji odpowiedzialnych za ochronę ludności cywilnej. Do końca 2023 roku Unijny Mechanizm Ochrony Ludności został uruchomiony ponad 700 razy (z czego ponad 340 razy w Europie). W ramach mechanizmu państwa udostępniały partnerom zasoby, sprzęt i specjalistów, ponieważ żadne z nich nie stworzyło w pełni samowystarczalnego systemu ochrony ludności.
Instytucje ochrony ludności w Polsce i na Węgrzech
Polska i Węgry odziedziczyły swoje systemy ochrony ludności po czasach komunizmu. Obawa o udział państw bloku wschodniego w wojnie nuklearnej doprowadziła do rozwoju instytucji obrony cywilnej[4]. Do zadań obrony cywilnej należało np. alarmowanie ludności, ewakuacja, zapewnienie schronów, żywności i leków, ochrona mienia, czy grzebanie zmarłych. Obrona cywilna miała charakter zmilitaryzowany i jej zadaniem było zapewnić bezpieczeństwo cywilom w czasie podwyższonych stanów gotowości obronnej. W czasie pokoju obrona cywilna zajmować się działaniami ratowniczymi i planistycznymi. W krajach komunistycznych do obrony cywilnej nie wliczano np. terroryzmu, walki z przestępczością, czy epidemiami, gdyż uważano, że te zagrożenia pozostają takie same zarówno w czasie wojny, jak i pokoju. W rezultacie system obrony cywilnej nie zyskał takiej rangi jak wojsko i policja. Obrona Cywilna stała się raczej systemem współdziałania różnych instytucji w stanach wyższej gotowości obronnej, aniżeli wyodrębnioną organizacją[5].
Po zakończeniu zimnej wojny rozpoczęto reformy systemu obrony cywilnej. Tematykę ochrony ludności przekazano z ministerstw obrony do ministerstw spraw wewnętrznych. W Polsce reformy tego systemu zakończyły się niepowodzeniem. Obrona cywilna stała się martwą instytucją[6]. Jej szef (Komendant Główny Państwowej Strazy Pożarnej) nie otrzymał osobnego urzędu i nie stał się przełożonym szefów regionalnych (wojewodów). Finansowanie i nabór do formacji ochronnych załamały się. W rezultacie w 2007 roku zorganizowano odrębny system zarządzania kryzysowego, który oparto na Rządowym Centrum Bezpieczeństwa[7]. Był to system zorganizowany na czas pokoju. W każdym województwie, powiecie i gminie zorganizowano system zarządzania kryzysowego pod zwierzchnictwem lokalnych władz. Państwo polskie zaczęło opracowywać regularnie plany zarządzania kryzysowego i plany ochrony infrastruktury krytycznej.
W momencie kryzysu pandemicznego i migracyjnego system zarządzania kryzysowego również się nie sprawdził i polski rząd szukał różnych rozwiązań zastępczych[8]. Obecnie Polska nie posiada efektywnych regulacji na czas kryzysu i klęsk żywiołowych. W 2022 roku zlikwidowano stare regulacje na temat Obrony Cywilnej. Od kilku lat trwają próby uchwalenia nowej ustawy o ochronie ludności, ale bez powodzenia[9]. Profilaktyka w zakresie ochrony ludności w zasadzie nie istnieje (7 filmów edukacyjnych na stronie RCB), a system szkoleń działa w niewielkim stopniu, na co wskazują raporty Najwyższej Izby Kontroli[10]. Głównym problemem całego systemu jest rozproszenie odpowiedzialności i brak funduszy na rozwój formacji i bazy materiałów ochronnych.
Na Węgrzech w 1999 roku powołano Krajową Dyrekcję Generalną ds. Zarządzania Katastrofami (BM OKF, Belügyminisztérium Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság)[11]. Struktura powstała w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych. Obecnie funkcjonuje ona na podstawie zreformowanej ustawy z 2011 roku[12]. Instytucja ta została oparta na zdemilitaryzowanych kompetencjach straży pożarnej[13]. W strukturze operacyjnej kluczowe organy decyzyjne to Inspektorat Generalny Pożarnictwa oraz Inspektorat Generalny Ochrony Ludności. Centrali podlegają struktury terenowe straży pożarnej, wspierane przez samorząd i organizacje pozarządowe. Dyrekcja Generalna jest odpowiedzialna za ochronę przeciwpożarową i ochronę ludności i może w tym celu korzystać z dużej puli aktywów (czego nie posiada jej polski odpowiednik). Dyrekcja jest odpowiedzialna za planowanie cywilne w sytuacjach kryzysowych i zarządzanie obronnością. Reguluje i zarządza systemem straży pożarnej, ratownictwem technicznym, rezerwami materiałowymi i informacją publiczną (profilaktyka i szkolenia). Zajmuje się również tematami ochrony wód oraz bezpieczeństwem cywilnej energii atomowej[14]. Sprawuje kontrolę nad sporządzaniem planów lokalnych i zakładowych. Współpracuje też z organami ścigania.
Do dyspozycji węgierskiej Dyrekcji Generalnej są regionalne bazy szkoleniowe, Centrum Edukacji Zarządzania Katastrofami, Instytut Zarządzania Katastrofami Państwowej Wyższej Szkoły Służb Publicznych, Muzeum Zarządzania Katastrofami i Instytut Badawczy Zarządzania Katastrofami. Ponadto, wydaje miesięcznik, materiały dydaktyczne, organizuje naukę i prowadzi stowarzyszenie sportowe. Większość analogicznych struktur w Polsce praktycznie nie istnieje lub funkcjonuje niezależnie od Rządowego Centrum Bezpieczeństwa (w ramach Akademii Pożarnictwa). Polska to relatywnie duży kraj i dlatego jego system jest zdecentralizowany i oparty na regionalnych centrach zarządzania kryzysowego pod zwierzchnictwem wojewodów i starostów. W sytuacji kryzysu to władze lokalne mają zarządzać siecią organizacji profesjonalnych i zadbać o ewakuację i alarmowanie ludności. Straż pożarna ma w polskim systemie rolę służebną. Wnioski z wojny ukraińskiej wskazują jednak, że taki system może być nieefektywny na wypadek konfliktu zbrojnego. Straż pożarna nie ma kompetencji, aby budować schrony, tworzyć miejsca ewakuacji, ostrzegać, alarmować, czy transportować towary[15]. W razie konfliktu strażacy będą bowiem wykonywać swoje podstawowe zadania pożarnicze.
Problemy systemów ochrony ludności
Istnieją dwa typy problemów z systemami ochrony ludności. Są to problemy zewnętrzne oraz wewnętrzne. Pierwsze wynikają z zagrożeń, a drugie wynikają z kształtu instytucji bezpieczeństwa. Zagrożenia w Europie ewoluowały. W pierwszej dekadzie XXI wieku władze państw UE obawiały się głównie pożarów i powodzi. Widać to podczas analizy kompetencji organów ratowniczych Polski i Węgier. W drugiej dekadzie katalog zagrożeń znacznie się poszerzył. Oprócz katastrof naturalnych i klęsk żywiołowych pojawiły się problemy związane z masowymi ruchami ludności (niekontrolowane migracje, uchodźcy, masowa hospitalizacja, konflikty). Problemy te wymagają odpowiedzi ze strony ministerstw odpowiedzialnych za bezpieczeństwo wewnętrzne. Odpowiedzią na wyzwania są zmiany w systemach ochrony ludności.
Obecnie w Europie istnieją przynajmniej trzy główne modele organizacji systemu ochrony ludności[16]. Pierwszy model pochodzi z czasów zimnej wojny i jest etatystyczny. Model ten opiera się na militaryzacji struktur obrony cywilnej. Jest to model kosztowny i często wymaga powołania odrębnego resortu i osobnych formacji ochronnych. Struktury zbliżone do takiego modelu funkcjonują dziś w Hiszpanii, Francji, czy w Rosji. Drugi model jest oparty na rozszerzeniu finansowania i kompetencji służb ratowniczych, które posiadają zapasy materiałowe na wypadek wystąpienia kryzysów. Sytuacja taka ma miejsce w Niemczech, na Węgrzech i teoretycznie w Polsce. Trzeci model to model skandynawski, który oparty jest na masowym szkoleniu obywateli do wsparcia nielicznych formacji ochronnych. Koncepcja ta jest popularna w państwach o małej populacji: Szwecji, Norwegii, Finlandii i w państwach bałtyckich.
Głównym problemem polskiego systemu jest brak aktualnych regulacji ustawowych. Oznacza to niedofinansowanie i duże obciążenia dla władz lokalnych. System decyzyjny w czasie kryzysu i wyższych stanów gotowości obronnej jest niejasny i nieznany obywatelom. Dokumenty strategiczne są rozwlekłe, przeteoretyzowane (KPZK)[17] i nieprecyzyjne (Strategia Bezpieczeństwa Narodowego), a ich założenia są wdrażane w niewielkim stopniu[18]. Polskie systemy ratownicze i ratunkowe są nowoczesne, ale borykają się z problemami kadrowymi (wiek, pensje personelu) i nadmiarem zadań. Ponadto, odbudowy wymaga system szkolenia powszechnego. Sytuacje kryzysowe w Polsce rozwiązywano więc za pomocą rozwiązań doraźnych. Z uwagi na rozmiar kraju Polska powinna rozważyć powołanie osobnych formacji ochronnych w ramach istniejącego systemu ratowniczo-gaśniczego (KSRG) na podstawie formacji ochotniczej straży pożarnej (OSP). Formacje te będą wymagały dodatkowego finansowania, wyposażenia i bazy materiałowej.
Sytuacja Węgier jest lepsza niż Polski. System ochrony ludności jest bardziej czytelny i posiada jasne umocowanie prawne, strukturę kompetencji i zaplecze instytucjonalne. Skala wyzwań pozostaje jednak znaczna, ponieważ węgierski system ratowniczy zajmuje się także problemami energetyki jądrowej, zaopatrzeniem w wodę, inżynierią bezpieczeństwa, nadzorowaniem przemysłu, szkoleniami i certyfikacją. System wydaje się dobrze przygotowany do reagowania na zagrożenia techniczne i w sytuacji klęsk żywiołowych (powodzie, pożary, awarie).
Głównym problemem Węgier, podobnie jak i Polski, jest niewystarczające przygotowanie do reagowania na masowe ruchy ludności (masowa ewakuacja lub niekontrolowana migracje). Zarówno Polska, jak i Węgry, musiały w ostatnich latach korzystać z pomocy wojska aby zażegnać kryzysy migracyjne i zdrowotne. Wojsko to instytucja bezpieczeństwa zewnętrznego, nie podlega ministerstwu spraw wewnętrznych i nie ma wystarczających uprawnień policyjnych, ani porządkowych. Dlatego wciąż istnieje przestrzeń do poprawy w zakresie rozwoju personelu ochrony ludności i zwiększania zaangażowania NGOs oraz obywateli.
Rekomendacje
Polska i Węgry powinny dokonać przeglądu kilkuset przypadków wykorzystania Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności, aby rozpoznać niedobory i zwiększyć możliwości własnych służb ratowniczych w przyszłości. Należy założyć, że kryzysy w Rosji, Ukrainie, Białorusi, Mołdawii, Turcji, czy państwach bałkańskich mogą bezpośrednio wpłynąć na bezpieczeństwo wewnętrzne Polski i Węgier;
Polska i Węgry mogą zwiększyć zakres dwustronnych konsultacji w zakresie zwiększania zdolności ochrony ludności w związku z problemami migracji. Katalog wspólnych spraw może zostać poszerzony w przyszłości (infrastruktura krytyczna, ochrona rzek, zabezpieczenie kolei i dróg np. szlaku Via Carpathia, rozwój energetyki jądrowej w Polsce);
Polska i Węgry mogą rozwijać systemy szkoleń i zwiększać odporność społeczeństw na kryzysy poprzez korzystanie z dobrych praktyk wzmacniania świadomości sytuacyjnej;
Polska i Węgry powinny dbać o ochronę kontrwywiadowczą w obszarze infrastruktury krytycznej, która może być penetrowana przez podmioty, mające na celu potencjalne prowokacje i wywołanie kolejnych kryzysów międzynarodowych w Europie wschodniej.
[1] P. Szmitkowski, System ochrony ludności w Polsce – historia i współczesność, Colloquium Wydziału Nauk Humanistycznych i Społecznych Akademii Marynarki Wojennej, nr IV/2012, s. 133-156.
[2] Por. J. Trocha, Propedeutyka ochrony ludności w Polsce. Problemy. Możliwości. Perspektywy. Wydawnictwo Akademii Sztuki Wojennej, Warszawa 2020.
[5] M. Kopczewski, P. Szmitkowski, Civil Defense In Poland – Transformation Process After 1989. Current State And Modernization Proposals, De Securitate et Defensione. O bezpieczeństwie i obronności, nr 1 (6) 2020, s. 75-87. G. Sobolewski, Systemic Approach to Civil Protection in Poland, Safety and Fire Technology, vol. 54 (2), 2019, s. 116-131.
[6] F. Krynojewski, Obrona cywilna Rzeczpospolitej Polskiej, Difin, Warszawa 2012; R. Ostrowska, Civil defense in Poland from a historical perspective, Scientific Journal of the Military University of Land Forces, 2021, Volume 53, Number 3(201), s. 496-506.
[18] Pisałem szerzej o tym w: T. Pawłuszko, Kryzys Obrony Cywilnej w Polsce. Perspektywa instytucjonalne, Studia Bezpieczeństwa Narodowego, vol. 30, 4/2023, s. 41-62, https://doi.org/10.37055/sbn/175516
Artykuł powstał w ramach projektu pod tytułem „Dwugłos ekspertów w sprawach międzynarodowych: Polska i Węgry” realizowanego przez Instytut Sobieskiego, nr umowy o dofinansowanie: DOF-K/IF/RD12/15/2024. Grantodawcą jest Instytut Współpracy Polsko-Węgierskiej im. Wacława Felczaka.
Analityk bezpieczeństwa międzynarodowego i studiów strategicznych. Amerykanista, manager projektów badawczo-rozwojowych, absolwent Uniwersytetu Jagiellońskiego, doktoryzował się w Uniwersytecie Warszawskim. Obecnie związany z Uniwersytetem Opolskim, a wcześniej z Akademią Wojsk Lądowych. Współpracował z Centrum Doktryn i Szkolenia Sił Zbrojnych RP w projekcie „NUP 2X35” w obszarze geopolityka. Autor raportów, analiz, szkoleń i książek z dziedziny stosunków międzynarodowych, ze szczególnym uwzględnieniem regionu Europy Środkowo-Wschodniej.
This website uses cookies to improve your experience while you navigate through the website. Out of these, the cookies that are categorized as necessary are stored on your browser as they are essential for the working of basic functionalities of the website. We also use third-party cookies that help us analyze and understand how you use this website. These cookies will be stored in your browser only with your consent. You also have the option to opt-out of these cookies. But opting out of some of these cookies may affect your browsing experience.
Necessary cookies are absolutely essential for the website to function properly. This category only includes cookies that ensures basic functionalities and security features of the website. These cookies do not store any personal information.
Any cookies that may not be particularly necessary for the website to function and is used specifically to collect user personal data via analytics, ads, other embedded contents are termed as non-necessary cookies. It is mandatory to procure user consent prior to running these cookies on your website.
Ochrona ludności w Polsce i na Węgrzech. Poszukiwanie dobrych praktyk
Bezpieczeństwo ludności cywilnej stało się w XX wieku ważnym zadaniem dla państw UE. Oprócz systemów bezpieczeństwa militarnego kluczowymi instytucjami ochronnymi stały się niemilitarne systemy bezpieczeństwa, takie jak ratownictwo, pożarnictwo i mechanizmy zarządzania kryzysowego. Współcześnie nazywa się te systemy łącznie „ochroną ludności”. Niniejsza analiza przedstawia wyzwania dla systemów ochrony ludności Polski i Węgier.
Głównym celem tego tekstu jest diagnoza systemów ochrony ludności Polski i Węgier na tle współczesnych wyzwań europejskich. W ciągu ostatniej dekady w Europie doszło do kilku poważnych kryzysów, takich jak kryzys migracyjny, kryzys pandemiczny i kryzys wojenny, związany z wojną Rosji i Ukrainy. Ponadto, poważnym wyzwaniem w naszym regionie pozostały pożary i powodzie. Liczne kryzysy doprowadziły do rozwoju instytucji ochrony ludności. Nadal jednak ten proces pozostaje niedokończony. Analiza obejmuje omówienie ogólnego kształtu instytucji ochrony ludności w Polsce i na Węgrzech. Następnie dokonano oceny kondycji tych systemów i wskazano na kluczowe wyzwania na przyszłość. Analiza zawiera też rekomendacje końcowe.
Czym jest ochrona ludności?
Ochrona ludności obejmuje niemilitarne systemy bezpieczeństwa państwa. Dynamiczny rozwój tych systemów rozpoczął się w XX wieku, kiedy państwa europejskie zaczęły tworzyć instytucje, które miały chronić ludność cywilną przed skutkami wojen i klęsk żywiołowych[1]. W drugiej połowie XX wieku rozwinęły się takie instytucje ochrony życia i zdrowia ludności jak obrona cywilna, systemy ratownicze i straż pożarna. Osobnymi systemami bezpieczeństwa niemilitarnego stały się formacje zapewniające porządek publiczny. Ich zadaniem jest ochrona przed działaniami zabronionymi[2]. Zadania te pełnią formacje policyjne, straży granicznej, służby wywiadowcze i różne inspekcje resortowe. Współczesna ochrona ludności opiera się na współdziałaniu tych dwóch grup instytucji.
W XXI wieku problem ochrony ludności zyskał ważną pozycję także w Unii Europejskiej. W październiku 2001 r. Komisja Europejska ustanowiła Unijny Mechanizm Ochrony Ludności. Traktat Lizboński podniósł ochronę ludności do poziomu praw podstawowych UE. Podstawą prawną współpracy UE w zakresie zapobiegania klęskom żywiołowym jest art. 196 Traktatu z Lizbony. Ochrona ludności pozostaje jednak nadal w gestii państw członkowskich. UE pełni rolę pomocniczą i koordynacyjną. W latach 2013-2014 przeprowadzono reformę Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności i ustanowiono m. in. Centrum Koordynacji Reagowania Kryzysowego (ERCC)[3]. W Europie ochrona ludności skupia się na wspieraniu państw w takich kwestiach jak: zaopatrzenie (leki, elementy schronienia, oczyszczanie wody); organizacja wsparcia ratowniczego (strażacy lub zespoły poszukiwawczo-ratownicze); wsparcie analityczne i koordynacja wsparcia bezpośrednio na miejscu; repatriacja obywateli UE.
Pandemia COVID-19 i wojna w Ukrainie doprowadziły do wzmożonej współpracy państw członkowskich i wzmocniły pozycję instytucji odpowiedzialnych za ochronę ludności cywilnej. Do końca 2023 roku Unijny Mechanizm Ochrony Ludności został uruchomiony ponad 700 razy (z czego ponad 340 razy w Europie). W ramach mechanizmu państwa udostępniały partnerom zasoby, sprzęt i specjalistów, ponieważ żadne z nich nie stworzyło w pełni samowystarczalnego systemu ochrony ludności.
Instytucje ochrony ludności w Polsce i na Węgrzech
Polska i Węgry odziedziczyły swoje systemy ochrony ludności po czasach komunizmu. Obawa o udział państw bloku wschodniego w wojnie nuklearnej doprowadziła do rozwoju instytucji obrony cywilnej[4]. Do zadań obrony cywilnej należało np. alarmowanie ludności, ewakuacja, zapewnienie schronów, żywności i leków, ochrona mienia, czy grzebanie zmarłych. Obrona cywilna miała charakter zmilitaryzowany i jej zadaniem było zapewnić bezpieczeństwo cywilom w czasie podwyższonych stanów gotowości obronnej. W czasie pokoju obrona cywilna zajmować się działaniami ratowniczymi i planistycznymi. W krajach komunistycznych do obrony cywilnej nie wliczano np. terroryzmu, walki z przestępczością, czy epidemiami, gdyż uważano, że te zagrożenia pozostają takie same zarówno w czasie wojny, jak i pokoju. W rezultacie system obrony cywilnej nie zyskał takiej rangi jak wojsko i policja. Obrona Cywilna stała się raczej systemem współdziałania różnych instytucji w stanach wyższej gotowości obronnej, aniżeli wyodrębnioną organizacją[5].
Po zakończeniu zimnej wojny rozpoczęto reformy systemu obrony cywilnej. Tematykę ochrony ludności przekazano z ministerstw obrony do ministerstw spraw wewnętrznych. W Polsce reformy tego systemu zakończyły się niepowodzeniem. Obrona cywilna stała się martwą instytucją[6]. Jej szef (Komendant Główny Państwowej Strazy Pożarnej) nie otrzymał osobnego urzędu i nie stał się przełożonym szefów regionalnych (wojewodów). Finansowanie i nabór do formacji ochronnych załamały się. W rezultacie w 2007 roku zorganizowano odrębny system zarządzania kryzysowego, który oparto na Rządowym Centrum Bezpieczeństwa[7]. Był to system zorganizowany na czas pokoju. W każdym województwie, powiecie i gminie zorganizowano system zarządzania kryzysowego pod zwierzchnictwem lokalnych władz. Państwo polskie zaczęło opracowywać regularnie plany zarządzania kryzysowego i plany ochrony infrastruktury krytycznej.
W momencie kryzysu pandemicznego i migracyjnego system zarządzania kryzysowego również się nie sprawdził i polski rząd szukał różnych rozwiązań zastępczych[8]. Obecnie Polska nie posiada efektywnych regulacji na czas kryzysu i klęsk żywiołowych. W 2022 roku zlikwidowano stare regulacje na temat Obrony Cywilnej. Od kilku lat trwają próby uchwalenia nowej ustawy o ochronie ludności, ale bez powodzenia[9]. Profilaktyka w zakresie ochrony ludności w zasadzie nie istnieje (7 filmów edukacyjnych na stronie RCB), a system szkoleń działa w niewielkim stopniu, na co wskazują raporty Najwyższej Izby Kontroli[10]. Głównym problemem całego systemu jest rozproszenie odpowiedzialności i brak funduszy na rozwój formacji i bazy materiałów ochronnych.
Na Węgrzech w 1999 roku powołano Krajową Dyrekcję Generalną ds. Zarządzania Katastrofami (BM OKF, Belügyminisztérium Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság)[11]. Struktura powstała w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych. Obecnie funkcjonuje ona na podstawie zreformowanej ustawy z 2011 roku[12]. Instytucja ta została oparta na zdemilitaryzowanych kompetencjach straży pożarnej[13]. W strukturze operacyjnej kluczowe organy decyzyjne to Inspektorat Generalny Pożarnictwa oraz Inspektorat Generalny Ochrony Ludności. Centrali podlegają struktury terenowe straży pożarnej, wspierane przez samorząd i organizacje pozarządowe. Dyrekcja Generalna jest odpowiedzialna za ochronę przeciwpożarową i ochronę ludności i może w tym celu korzystać z dużej puli aktywów (czego nie posiada jej polski odpowiednik). Dyrekcja jest odpowiedzialna za planowanie cywilne w sytuacjach kryzysowych i zarządzanie obronnością. Reguluje i zarządza systemem straży pożarnej, ratownictwem technicznym, rezerwami materiałowymi i informacją publiczną (profilaktyka i szkolenia). Zajmuje się również tematami ochrony wód oraz bezpieczeństwem cywilnej energii atomowej[14]. Sprawuje kontrolę nad sporządzaniem planów lokalnych i zakładowych. Współpracuje też z organami ścigania.
Do dyspozycji węgierskiej Dyrekcji Generalnej są regionalne bazy szkoleniowe, Centrum Edukacji Zarządzania Katastrofami, Instytut Zarządzania Katastrofami Państwowej Wyższej Szkoły Służb Publicznych, Muzeum Zarządzania Katastrofami i Instytut Badawczy Zarządzania Katastrofami. Ponadto, wydaje miesięcznik, materiały dydaktyczne, organizuje naukę i prowadzi stowarzyszenie sportowe. Większość analogicznych struktur w Polsce praktycznie nie istnieje lub funkcjonuje niezależnie od Rządowego Centrum Bezpieczeństwa (w ramach Akademii Pożarnictwa). Polska to relatywnie duży kraj i dlatego jego system jest zdecentralizowany i oparty na regionalnych centrach zarządzania kryzysowego pod zwierzchnictwem wojewodów i starostów. W sytuacji kryzysu to władze lokalne mają zarządzać siecią organizacji profesjonalnych i zadbać o ewakuację i alarmowanie ludności. Straż pożarna ma w polskim systemie rolę służebną. Wnioski z wojny ukraińskiej wskazują jednak, że taki system może być nieefektywny na wypadek konfliktu zbrojnego. Straż pożarna nie ma kompetencji, aby budować schrony, tworzyć miejsca ewakuacji, ostrzegać, alarmować, czy transportować towary[15]. W razie konfliktu strażacy będą bowiem wykonywać swoje podstawowe zadania pożarnicze.
Problemy systemów ochrony ludności
Istnieją dwa typy problemów z systemami ochrony ludności. Są to problemy zewnętrzne oraz wewnętrzne. Pierwsze wynikają z zagrożeń, a drugie wynikają z kształtu instytucji bezpieczeństwa. Zagrożenia w Europie ewoluowały. W pierwszej dekadzie XXI wieku władze państw UE obawiały się głównie pożarów i powodzi. Widać to podczas analizy kompetencji organów ratowniczych Polski i Węgier. W drugiej dekadzie katalog zagrożeń znacznie się poszerzył. Oprócz katastrof naturalnych i klęsk żywiołowych pojawiły się problemy związane z masowymi ruchami ludności (niekontrolowane migracje, uchodźcy, masowa hospitalizacja, konflikty). Problemy te wymagają odpowiedzi ze strony ministerstw odpowiedzialnych za bezpieczeństwo wewnętrzne. Odpowiedzią na wyzwania są zmiany w systemach ochrony ludności.
Obecnie w Europie istnieją przynajmniej trzy główne modele organizacji systemu ochrony ludności[16]. Pierwszy model pochodzi z czasów zimnej wojny i jest etatystyczny. Model ten opiera się na militaryzacji struktur obrony cywilnej. Jest to model kosztowny i często wymaga powołania odrębnego resortu i osobnych formacji ochronnych. Struktury zbliżone do takiego modelu funkcjonują dziś w Hiszpanii, Francji, czy w Rosji. Drugi model jest oparty na rozszerzeniu finansowania i kompetencji służb ratowniczych, które posiadają zapasy materiałowe na wypadek wystąpienia kryzysów. Sytuacja taka ma miejsce w Niemczech, na Węgrzech i teoretycznie w Polsce. Trzeci model to model skandynawski, który oparty jest na masowym szkoleniu obywateli do wsparcia nielicznych formacji ochronnych. Koncepcja ta jest popularna w państwach o małej populacji: Szwecji, Norwegii, Finlandii i w państwach bałtyckich.
Głównym problemem polskiego systemu jest brak aktualnych regulacji ustawowych. Oznacza to niedofinansowanie i duże obciążenia dla władz lokalnych. System decyzyjny w czasie kryzysu i wyższych stanów gotowości obronnej jest niejasny i nieznany obywatelom. Dokumenty strategiczne są rozwlekłe, przeteoretyzowane (KPZK)[17] i nieprecyzyjne (Strategia Bezpieczeństwa Narodowego), a ich założenia są wdrażane w niewielkim stopniu[18]. Polskie systemy ratownicze i ratunkowe są nowoczesne, ale borykają się z problemami kadrowymi (wiek, pensje personelu) i nadmiarem zadań. Ponadto, odbudowy wymaga system szkolenia powszechnego. Sytuacje kryzysowe w Polsce rozwiązywano więc za pomocą rozwiązań doraźnych. Z uwagi na rozmiar kraju Polska powinna rozważyć powołanie osobnych formacji ochronnych w ramach istniejącego systemu ratowniczo-gaśniczego (KSRG) na podstawie formacji ochotniczej straży pożarnej (OSP). Formacje te będą wymagały dodatkowego finansowania, wyposażenia i bazy materiałowej.
Sytuacja Węgier jest lepsza niż Polski. System ochrony ludności jest bardziej czytelny i posiada jasne umocowanie prawne, strukturę kompetencji i zaplecze instytucjonalne. Skala wyzwań pozostaje jednak znaczna, ponieważ węgierski system ratowniczy zajmuje się także problemami energetyki jądrowej, zaopatrzeniem w wodę, inżynierią bezpieczeństwa, nadzorowaniem przemysłu, szkoleniami i certyfikacją. System wydaje się dobrze przygotowany do reagowania na zagrożenia techniczne i w sytuacji klęsk żywiołowych (powodzie, pożary, awarie).
Głównym problemem Węgier, podobnie jak i Polski, jest niewystarczające przygotowanie do reagowania na masowe ruchy ludności (masowa ewakuacja lub niekontrolowana migracje). Zarówno Polska, jak i Węgry, musiały w ostatnich latach korzystać z pomocy wojska aby zażegnać kryzysy migracyjne i zdrowotne. Wojsko to instytucja bezpieczeństwa zewnętrznego, nie podlega ministerstwu spraw wewnętrznych i nie ma wystarczających uprawnień policyjnych, ani porządkowych. Dlatego wciąż istnieje przestrzeń do poprawy w zakresie rozwoju personelu ochrony ludności i zwiększania zaangażowania NGOs oraz obywateli.
Rekomendacje
[1] P. Szmitkowski, System ochrony ludności w Polsce – historia i współczesność, Colloquium Wydziału Nauk Humanistycznych i Społecznych Akademii Marynarki Wojennej, nr IV/2012, s. 133-156.
[2] Por. J. Trocha, Propedeutyka ochrony ludności w Polsce. Problemy. Możliwości. Perspektywy. Wydawnictwo Akademii Sztuki Wojennej, Warszawa 2020.
[3] Civil Protection, European Civil Protection and Humanitarian Aid Operations, European Commission, https://civil-protection-humanitarian-aid.ec.europa.eu/what/civil-protection_en
[4] Civil protection in Hungary, June 2009, https://www.iaem.org/portals/25/documents/HungaryEM.pdf
[5] M. Kopczewski, P. Szmitkowski, Civil Defense In Poland – Transformation Process After 1989. Current State And Modernization Proposals, De Securitate et Defensione. O bezpieczeństwie i obronności, nr 1 (6) 2020, s. 75-87. G. Sobolewski, Systemic Approach to Civil Protection in Poland, Safety and Fire Technology, vol. 54 (2), 2019, s. 116-131.
[6] F. Krynojewski, Obrona cywilna Rzeczpospolitej Polskiej, Difin, Warszawa 2012; R. Ostrowska, Civil defense in Poland from a historical perspective, Scientific Journal of the Military University of Land Forces, 2021, Volume 53, Number 3(201), s. 496-506.
[7] Rządowe Centrum Bezpieczeństwa, https://www.gov.pl/web/rcb
[8] A. Podolski, (et al.) Wirusowe zarządzanie kryzysowe 2020. Raport IBK, Warszawa 2020.
[9] H. Izdebski, Projekt ustawy o ochronie ludności oraz o stanie klęski żywiołowej – uporządkowanie stanu prawnego czy kontynuacja zmiany ustroju bez zmiany Konstytucji?, Fundacja im. S. Batorego, 9 maja 2022, https://www.batory.org.pl/publikacja/projekt-ustawy-o-ochronie-ludnosci-oraz-o-stanie-kleski-zywiolowej-uporzadkowanie-stanu-prawnego-czy-kontynuacja-zmiany-ustroju-bez-zmiany-konstytucji/
[10] Polska nie ma skutecznego systemu ochrony ludności, Najwyższa Izba Kontroli, 21.01.2019, https://www.nik.gov.pl/aktualnosci/polska-nie-ma-skutecznego-systemu-ochrony-ludnosci.html
[11] Belügyminisztérium Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság, 11.08.2024, https://www.katasztrofavedelem.hu/2/bemutatkozas
[12] 2011. évi CXXVIII. törvény – a katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról, https://civil-protection-humanitarian-aid.ec.europa.eu/system/files/2022-06/act_on_disaster_management_CXXVIII_2011_en.pdf
[13] L. Kozári, System of Hungarian System Management, Defense Technical Information Center Compilation Part Notice, ADP013436 (Unclassified), https://apps.dtic.mil/sti/tr/pdf/ADP013436.pdf
[14] Hatósági tevékenység ismertetése, 10.08.2024, https://www.katasztrofavedelem.hu/78/hatosagi-tevekenyseg-ismertetese
[15] F. Krynojewski, Obrona cywilna nie może działać jak pospolite ruszenie, Dziennik Gazeta Prawna, 21.09.2022 [dostęp: 12.11.2023] https://serwisy.gazetaprawna.pl/samorzad/artykuly/8552326,wywiad-franciszek-krynojewski-obrona-cywilna-straz-pospolite-ruszenie.html
[16] The national disaster management system, European Commission, https://civil-protection-humanitarian-aid.ec.europa.eu/what/civil-protection/national-disaster-management-system_en
[17] Krajowy Plan Zarządzania Kryzysowego, Rządowe Centrum Bezpieczeństwa, 09.08.2024, https://www.gov.pl/web/rcb/krajowy-plan-zarzadzania-kryzysowego
[18] Pisałem szerzej o tym w: T. Pawłuszko, Kryzys Obrony Cywilnej w Polsce. Perspektywa instytucjonalne, Studia Bezpieczeństwa Narodowego, vol. 30, 4/2023, s. 41-62, https://doi.org/10.37055/sbn/175516
Wacława Felczaka.
Autor
dr Tomasz Pawłuszko
Analityk bezpieczeństwa międzynarodowego i studiów strategicznych. Amerykanista, manager projektów badawczo-rozwojowych, absolwent Uniwersytetu Jagiellońskiego, doktoryzował się w Uniwersytecie Warszawskim. Obecnie związany z Uniwersytetem Opolskim, a wcześniej z Akademią Wojsk Lądowych. Współpracował z Centrum Doktryn i Szkolenia Sił Zbrojnych RP w projekcie „NUP 2X35” w obszarze geopolityka. Autor raportów, analiz, szkoleń i książek z dziedziny stosunków międzynarodowych, ze szczególnym uwzględnieniem regionu Europy Środkowo-Wschodniej.