• Home
  • Ośrodki regionalne a miasta wojewódzkie – czyli walka o byt

Ośrodki regionalne a miasta wojewódzkie – czyli walka o byt

2 marca 2015 dr Łukasz Zaborowski Komentarz 5 min

Jak wyjaśniał Walter Christaller, ojciec teorii lokalizacji, ośrodek miejski żyje z dostarczania otoczeniu dóbr zwanych centralnymi. „Centralność” mierzona liczbą i unikatowością oferowanych dóbr, przekłada się z czasem na wielkość ośrodka. Patrząc na to od drugiej strony: każdy ośrodek, by się rozwijać, musi mieć przypisany zestaw dóbr – funkcji – odpowiedni do swojego potencjału demograficznego. Jeśli tych funkcji brakuje, w krótkim okresie skutkuje to bezrobociem, w długim – odpływem ludności.

Dobra, o których tu mowa, to we współczesnej gospodarce przede wszystkim usługi, w tym usługi publiczne. Dla konkurencyjności ośrodków przemożne znaczenie mają przede wszystkim dobra publiczne wyższego rzędu, jak uczelnie akademickie, instytuty naukowe, specjalistyczne placówki kultury bądź lecznictwa – wszystkie przyciągające kreatywną warstwę społeczną. Z kolei dostępność kwalifikowanych kadr jest podstawowym czynnikiem lokalizacji innowacyjnych przedsięwzięć gospodarczych. Z tego wynika, iż umiejscowienie infrastruktury społecznej wyższego rzędu ma zasadnicze znaczenie dla równowagi sieci osadniczej.

Zgodnie z Ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawowe elementy krajowej sieci osadniczej określa Koncepcja przestrzennego zagospodarowania kraju.1 Z obecnie obowiązującego dokumentu (Koncepcja… 2030) wynika następująca hierarchia ośrodków powyżej poziomu lokalnego:

– ośrodki metropolitalne,

– pozostałe ośrodki wojewódzkie,

– ośrodki regionalne,

– ośrodki subregionalne.2

Największe samodzielne miasta według liczby ludności w gminie miejskiej z podziałem ma kategorie według Koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju 2030

Miasto Ludność (tys., 2012) Miasto Ludność (tys., 2012)
Warszawa 1716 Bielsko-Biała 175
Kraków 758 Rybnik 141
Łódź 719 Gorzów 125
Wrocław 631 Elbląg 124
Poznań 551 Płock 124
Gdańsk 460 Opole 122
Szczecin 409 Wałbrzych 119
Bydgoszcz– 361 Zielona Góra 119
Lublin 348 Włocławek 116
Katowice 307 Tarnów 113
Białystok 295 Koszalin 109
Częstochowa 234 Kalisz 105
Radom 220 Legnica 102
–Toruń 204 Grudziądz 98
Kielce 201 Słupsk 95
Rzeszów 182 Nowy Sącz 84
Olsztyn 175

Pominięto miasta tworzące zespoły z większymi ośrodkami. Bydgoszcz i Toruń współtworzą jeden ośrodek metropolitalny.
W trakcie prac nad projektem Koncepcji Grudziądz i Słupsk liczyły pow. 100 tys. mieszkańców.

Lublin – ośrodek metropolitalny, Opole – mniejszy ośrodek wojewódzki, Tarnów – ośrodek regionalny, Nowy Sącz – ośrodek subregionalny. Opracowanie własne na podstawie: Bank Danych Lokalnych GUS, Koncepcja przestrzennego zagospodarowania kraju 2030

 

Dziesięć największych miast wojewódzkich, najlepiej wyposażonych w specjalistyczne dobra publiczne, Koncepcja zalicza do kategorii ośrodków metropolitalnych. W obu ujęciach – wielkościowym i funkcjonalnym – ich wyróżnienie nie budzi większych wątpliwości.3 Natomiast kategorie pozostałych ośrodków wojewódzkich i ośrodków regionalnych nie dają się odróżnić wielkościowo: czy to licząc według samych gmin miejskich (tab. 1), czy – bliżej rzeczywistości – według miejskich obszarów funkcjonalnych (wykres 1). Podział ten wynika tylko z różnicy w statusie administracyjnym.

Szacunkowa liczba ludności w miejskim obszarze funkcjonalnym (tys.)

 

Opracowanie własne na podstawie: Zaborowski 20144

 

PRZECZYTAJ TEŻ  Aglomeracje w chaosie

Ze względu na podobne znaczenie w sieci osadniczej pierwotnym postulatem było zrównanie mniejszych miast wojewódzkich i największych nie-wojewódzkich w jedną kategorię: „ośrodki regionalne”. Znamienna jest ewolucja tego pojęcia w trakcie prac projektowych nad Koncepcją. Ekspercki projekt KPZK z roku 2008 powyżej ośrodków subregionalnych wyróżnia tylko dwie kategorie:
– ośrodki krajowe i ponadregionalne,
– pozostałe ośrodki regionalne.

Wśród pozostałych ośrodków regionalnych prócz mniejszych miast wojewódzkich znalazły się dwa największe, które status wojewódzki utraciły, liczące pow. 200 tys. mieszkańców: Częstochowa i Radom.5 W kolejnym projekcie Koncepcji – z roku 2010 – utrzymano powyższe kategorie, dodając do ośrodków regionalnych cztery miasta.6 Z nich Bielsko-Biała i Rybnik liczą powyżej 150 tys. mieszkańców – było to obniżenie progu wielkościowego. Z kolei powodem uwzględnienia Koszalina i Słupska mogło być ich wyjątkowo duże oddalenie od innych ośrodków.

Ostatecznie obowiązujący dokument idzie dalej, rozszerzając listę ośrodków regionalnych o wszystkie samodzielne duże miasta – pow. 100 tys. mieszkańców. Jednocześnie wtórnie osłabia ich pozycję przez odróżnienie tej kategorii od mniejszych miast wojewódzkich. Ta formalna degradacja ma przełożenie na kolejne ustalenia planistyczne. Pierwsze skutki widoczne są już w samej Koncepcji. Mianowicie ustala się, iż tworzenie miejskich obszarów funkcjonalnych jest dla ośrodków wojewódzkich obligatoryjne, a dla regionalnych – jedynie zalecane.7 Takie rozstrzygnięcie budzi wątpliwość tym bardziej, iż dotyczy obszarów funkcjonalnych, których rozmiary zależą raczej od wielkości ośrodka, a nie jego statusu administracyjnego. Dlaczego zatem stosunkowo niewielkie obszary funkcjonalne Gorzowa i Zielonej Góry muszą być określone z mocy ustalenia rządowego, zaś dwukrotnie większy obszar aglomeracji Bielska-Białej – zależnie od dobrej woli samorządu wojewódzkiego w Katowicach?

Za powyższym idą zapisy w kolejnych dokumentach planistycznych. Zgodnie z Umową partnerstwa narzędzie Zintegrowanych inwestycji terytorialnych będzie przysługiwać tylko miastom wojewódzkim.8

Podobne podejście przedstawia konsultowany obecnie projekt Krajowej polityki miejskiej. Do poszczególnych kategorii ośrodków odnoszą się dwa pierwsze cele szczegółowe:

  1. Poprawa konkurencyjności i zdolności głównych ośrodków miejskich do kreowania rozwoju, wzrostu i zatrudnienia.
  2. Wspomaganie rozwoju subregionalnych i lokalnych ośrodków miejskich (…).9

W rozwinięciu celu 1 czytamy, że główne ośrodki miejskie to jedynie „18 miast wojewódzkich wraz ze swoimi obszarami funkcjonalnymi”.10 Zważywszy zatem, iż cel 2 dotyczy ośrodków subregionalnych i lokalnych, ośrodki regionalne w projekcie Krajowej polityki miejskiej zostały – po prostu – pominięte. Niezależnie od tego, czy jest to celowy zabieg autorów, czy też ich niedopatrzenie – obrazuje to stosunek rządowych sfer planistycznych do zagadnienia dużych miast nie-wojewódzkich.

Ta „pełzająca” degradacja w omawianych dokumentach zapowiedziana jest wprost w Krajowej strategii rozwoju regionalnego. Wyróżnia ona jedynie miasta wojewódzkie i dalej ośrodki subregionalne.11 Jest to, nawiasem mówiąc, oczywista niezgodność dwóch krajowych średniookresowych dokumentów planistycznych.

Skoro ośrodki regionalne, wbrew pierwotnemu zamysłowi ustanowienia tej kategorii, nie są traktowane na równi z mniejszymi miastami wojewódzkimi, w praktyce ich położenie nie różni się od sytuacji ośrodków subregionalnych. To zaś oznaczać będzie ich dalszy regres. Jeżeli status ośrodka subregionalnego służy 40-tysięcznym Chojnicom czy Puławom, trudno oczekiwać by taki sam – „subregionalny” – zakres funkcji był wystarczającym bodźcem do rozwoju ćwierćmilionowej Częstochowy.

PRZECZYTAJ TEŻ  Ustawa „warszawska” – ku „dobrej zmianie” w miejskich obszarach funkcjonalnych?

Tymczasem w samym projekcie Krajowej polityki miejskiej zwraca się uwagę na koncentrację zjawisk rozwojowych w ośrodkach władzy: „W Polsce centra rozwoju gospodarczego kraju oraz regionów stanowi osiemnaście miast wojewódzkich, które łącznie w 2007 roku wygenerowały około połowę Produktu Krajowego Brutto”.12 U podłoża tego leży dysproporcja w wyposażeniu ośrodków wojewódzkich i nie-wojewódzkich w dobra publiczne wyższego rzędu. Poza podmiotami administracji sensu stricto miasta wojewódzkie skupiają znaczną większość specjalistycznych instytucji nauki, kultury, lecznictwa: w skali województw wskaźniki koncentracji kształtują się od 50% do 100%.13 Widomym skutkiem jest wysoka stopa bezrobocia dotykająca głównie nie-wojewódzkie ośrodki regionalne.

Stopa bezrobocia (%), 2013 - mniejsze ośrodki wojewódzkie a ośrodki regionalne

Opracowanie własne na podstawie: Bank Danych Lokalnych GUS

 

Niejasne i niespójne ustalenia planistyczne dla dużych miast nie-wojewódzkich nie rokują ich rozwoju. Rządowa polityka w tym zakresie jest co najmniej niedookreślona, a w gorszym przypadku – niesprzyjająca. Kilkanaście lat od ostatniej reformy podziału terytorialnego pokazuje, iż jedyną szansą na powstrzymanie degradacji większych ośrodków regionalnych jest przywrócenie im statusu miast wojewódzkich. Wbrew pozorom zabieg ten nie musi wiązać się ze zmianą liczby bądź granic województw – wystarczy rozszerzenie obecnego modelu województw dwubiegunowych. Ale o tym – „w kolejnym odcinku”.

Przypisy:

  1. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r., z późniejszymi zmianami, Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717, z 2012 r. poz. 647, 951, 1445, z 2013 r. poz. 21, 405, 1238, 1446, z 2014 r. poz. 379, art. 47.2
  2. Koncepcja przestrzennego zagospodarowania kraju 2030, zał. do uchwały Rady Ministrów nr 239 z 13 grudnia 2011 r., s. 22-23
  3. por.: Sokołowski D., 2011, Centralność większych miast Polski. Rola czynnika administracyjnego i globalizacji, Przekształcenia Regionalnych Struktur Funkcjonalno-Przestrzennych, 2, Instytut Geografii i Rozwoju Regionalnego, Uniwersytet Wrocławski; Śleszyński P., 2007, Gospodarcze funkcje kontrolne w przestrzeni Polski, Prace Geograficzne, Instytut Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania PAN, 213; Wendt J., 2001, Geografia władzy w Polsce, Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk
  4. Zaborowski Ł., 2014, Sieć ośrodków regionalnych w Koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju. Próba uporządkowania według czynników wielkości i odległości, Przegląd Geograficzny, 86, 4, s. 591-620
  5. Korcelli P., Degórski M., Drzazga D. i in., 2010, Ekspercki projekt Koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, Studia Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN, 128, s. 24-25
  6. Koncepcja przestrzennego zagospodarowania kraju 2030. Projekt, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 18 maja 2010 r., s. 28
  7. Koncepcja… 2030, s. 181
  8. Zaborowski Ł., 2013, Nowe rozdanie funduszy pomocowych, Instytut Sobieskiego, www.sobieski.org.pl/komentarz-is-150
  9. Krajowa polityka miejska. Projekt, wersja I, Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, marzec 2014 r., s. 16
  10. Tamże, s. 17
  11. Krajowa strategia rozwoju regionalnego 2010-2020: regiony, miasta, obszary wiejskie, Rada Ministrów, 13 lipca 2010 r., s. 98-104
  12. Krajowa polityka…, s. 96
  13. Zaborowski Ł., 2015, Lokalizacja instytucji publicznych jako element polityki regionalnej i miejskiej – rekomendacje dla Polski, ekspertyza wykonana na zlecenie Kancelarii Senatu RP
PRZECZYTAJ TEŻ  Jak w Polsce realizujemy politykę regionalną?